于亚，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部咨询师，现代研究院研究员。

  摘要：农业基础设施是农业经济发展的重要物质基础，要实现农业产业现代化和农业经济的可持续发展，就要加大农业基础设施建设的投入，为农业经济发展提供良好的物质条件。河间市采用PPP模式，强化绩效评价和项目监管，根据农用桥梁项目特点，通过合理约定，建立风险分担和投资回报机制，确保社会资本投入回报，推进社会资本参与农业项目投融资、建设和维护。

  2016年4月20日，国务院总理主持召开国务院常务会议，部署百万公里的农村公路建设工程，实现乡镇和建制村通硬化路、通客车，改造农村危桥，改善农村地区交通条件。为了推进城乡基础设施建设，整体提升河间市农村交通环境，筹集道路桥梁建设资金，河间市政府研究决定，采用“PPP”模式选择社会资本，进行河间市农用生产桥梁加固、维修、改建工程PPP项目（以下简称“本项目”）投资改建与运维服务。

  本项目为政府发起。河间市政府2016年3月对河间市农用桥梁进行普查，经过评估筛选，决定采用PPP模式运作河间市农用桥梁的加固、维修、改建工程。2016年5月，河间市水务局制定了本项目作战流程一览表，并聘请了江苏现代资产投资管理顾问有限公司作为本项目PPP运作的咨询单位，我司进场时，本项目已完成可行性研究报告。2016年6月12日，本项目进行了物有所值评价和财政承担接受的能力论证，论证结果为通过论证。

  河间市政府指定河间市水务局作为本项目的实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

  本项目采取PPP模式中的ROT（改建—运营—移交）方式运作，即政府将现有桥梁的改建、运营维护职责授权给项目公司，项目公司负责对存量桥梁做加固、维修、改建，使之符合政府提出的要求和标准，政府向项目公司支付费用，合作期满由项目公司无偿将项目资产移交给河间市政府或其指定机构。

  本项目涉及120座农桥（其中改建92座，维修28座）的加固、维修、改建，各桥梁的维修、改建进度不同，本项目分三年三个阶段实施，故本项目授权经营期暂定为15年，其中建设期1年（每阶段分别为1年），运维期14年。本项目PPP运作方式如下图2-1所示：

  本项目估算总投资6186.2万元，设定项目公司注册资本为1800万元（按照自有资金30%设置）。

  根据财政部《PPP项目合同指南》的说明，为了充分的发挥社会资本的积极性，政府及其所属机构在项目公司的股权比例处于参股地位，对项目公司的运营管理不具有实际控制力及管理权。因此，本项目政府占股比例为10%，仅作为政府管理便利与合作行为。具体投融资结构如下图2-2所示：

  第一层次：由项目实施机构、政府出资人与社会资本或项目公司之间签署的合同，包括《PPP项目合同》、《股东协议》、《公司章程》等。

  第二层次：由项目公司与其他机构签署的相关合同，如《融资协议》、《施工总承包合同》、《设备材料采购合同》及《保险合同》等。本项目合同体系如下图2-3所示：

  项目实施机构依据PPP项目合同规定对项目公司在项目期限内的合同履行情况做监督管理，定期对项目公司经营情况进行评估和考核。

  政府相关行业主管部门依据法定职责对项目公司安全、成本等进行行政监管，并要求项目公司进行报告。

  PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采购，应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。本项目核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，因此本项目采取公开招标方式进行项目采购。

  本项目包含的工程大致规模，建设标准均已确定，在设计工作完成之前启动对社会资本的采购程序，故在采购报价中采取“总价下浮”的报价方式。

  ①投标报价：投标人应根据市场生产要素价格水平及其走势、自身的管理水平和实力、为本项目准备的施工组织设计和投标人的成本水平等进行投标报价。投标人投标时只需报工程造价下浮比例，在最终结算时按投标时所报下浮比例进行计算，下浮比例不得低于3%。

  ②最终结算价及结算依据的确定：本项目分三个阶段实施，在任一阶段项目完工后分别进行结算并相应进入可用性付费期。按照定额标准以及当期的《沧州市工程建设造价管理与信息》中的信息价与经竣工决算审核确定的工程量计算工程造价，按【（工程造价-不可竞争费用）*（1-中标下浮比例）+不可竞争费用】作为最终结算时的工程造价。结算时采用的信息价或签证价不进行调整。

  本项目竞争报价点为可用性服务费、绩效服务费对应的综合回报率。政府每年可用性服务费=(工程造价+前期费用+建设期利息)/可用性服务费对应的综合回报率对应的年金系数。

  资格预审。2016年6月24日，本项目发布资格预审公告，并于7月19日进行评审。资格预审评审工作由评审小组负责，评审小组在专家库中随机抽取5名组成，至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。评审小组按照资格预审申请文件进行评审。

  公开招标。2016年8月16日，本项目发布招标公告，邀请通过资格预审的社会资本参与投标，并于9月9日进行开标评审。评审小组由采购人代表和专家共7人组成，其中，技术专家4人、财务专家1人、法律专家1人，采购人代表1人；评审小组按照综合评分指标分析供应商的各项实力，评分采用百分制。

  确认谈判。采购结果确认谈判工作组按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本就项目合同的细节问题确认谈判。经过谈判，大元建业集团股份有限公司（以下简称“大元集团”）为最终中标社会资本，并与实施机构签署谈判备录；城司与大元集团共同出资组建项目公司，即河间市元方工程项目管理有限公司（以下简称“元方工程”），元方工程与实施机构正式签署PPP项目合同，由元方工程负责本项目的投资、建设与运维，目前本项目处于建设阶段。

  本项目合作边界为河间市农用生产桥梁加固、维修、改建工程的融资、建设（改建）、运维以及期满后的移交。

  项目的运维内容主要包括：桥梁等设施的巡查养护、按照水务部门的要求对桥梁档案资料进行建立、更新、保管等，该档案资料主要包括桥梁的养护记录及养护费用支出情况、养护人员情况等。

  本项目作为公益性项目，自身缺乏使用者付费机制，因此本项目采用“可用性服务费+绩效服务费”的政府付费机制，以匹配建设期和运维期不同的合作目标，同时，作为施工企业的社会资本能获得施工利润。本项目回报机制见下图2-4所示：

  可用性服务费。本项目可用性服务费，主要是项目公司维修、建设完成符合验收标准的农桥，由政府按照一定的投资收益率（通过采购最终确定）支付服务费用，可用性服务费总额依据竣工决算后的工程造价与社会资本投标时确定的下浮率为基数进行计算，并采取等额方式支付。本项目分三年三个阶段实施，当第一阶段完工交付后，即进入该部分的可用性服务费的支付期，具体支付时间为该阶段完工验收后12个月内支付首次可用性付费。

  运维绩效服务费。本项目绩效服务费是指社会资本为本项目的资产主体及附属设施提供运营维护所收取的费用，是中标人在投标文件中关于绩效服务费的报价金额。本项目分三年三个阶段实施，当其中任一阶段工程完工交付满三个月后，即进入绩效服务费的支付期，绩效服务费按照季度考核并进行支付，季度费用标准为年度标准的1/4。第一次支付绩效服务费的时点为自运营日起三个月后的三十个工作日内支付，以此类推。

  本项目通过公开招标的方式选定社会资本与政府出资代表组建项目公司，由项目公司负责本项目的投资、建设、运维、管理、移交等。

  2016年9月28日，大元集团与河间城投在河间市注册成立元方工程。目前本项目处于建设阶段

  本项目估算总投资6186.2万元，除不少于30%的自有资金外，还需要项目公司（主要是社会资本）对外进行融资。在征得河间市水务局同意的情况下，出于本项目融资的目的，项目公司可将预期收益等作为本项目的融资抵押等担保，项目公司设置担保权益不应损害市水务局的权利或利益；若未来项目公司不能顺利完成项目融资的，项目公司可采取社会资本方股东借款、补充提供担保等方式以确保项目公司的融资足额到位。

  本项目建设内容主要包括：120座桥梁的加固、维修、改建，其中改建桥梁92座，维修加固桥梁28座。改建92座农用生产桥设计汽车荷载等级为农桥-Ⅰ级，其余28座维修加固项目维持原荷载等级不变。

  项目公司工程的施工、质量管理、安全管理、竣工验收等应符合相关法律和强制性标准，且应符合PPP项目合同规定的所有要求。

  项目公司应保证本项目工程质量到达到适用法律、规范及PPP项目合同约定的设计要求。在开工日之前，项目公司应制定工程建设质量保证措施和质量控制计划，并将其提交给市水务局审阅和提出意见；市水务局有权参加或检查项目公司以及分包商的质量控制过程及方法，以确保工程的质量要求。

  项目公司应按照适用法律及PPP项目合同的要求组织竣工验收以及在竣工验收合格后完成竣工验收备案，在取得竣工验收批复之日的次日，项目进入运维期。本项目分三个阶段实施，每一阶段完工后单独进行竣工验收并相应进入该阶段的运营期。

  项目公司应确保在整个运维期内，按照国家有关技术规范、行业标准的规定和谨慎运营惯例，完成对本项目120座农桥的加固、维修、改建工作，确保各桥梁资产的正常使用，并能够以安全、连续和稳定的方式提供符合适用法律和PPP项目合同要求的服务，运维期内产生的费用及风险由项目公司承担。

  项目公司基于运营维护权对本项目项下的农桥进行运营维护和管理。项目合同期满后，项目公司应在移交日向河间市水务局或指定机构在无偿、完好、正常运营、无债务、无设定抵押担保的条件下移交项目资产和所有权益。移交范围内的所有资产不应附带任何负债或违约、侵权责任，不应设有任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。

  经营期届满十二个月前，政府方和项目公司应成立移交委员会，由项目公司三名代表和政府方三名代表（包括至少一名接收人的代表）组成，各方代表应取得相应授权并提交授权委托书备案。移交委员会应定期会谈，必要时经双方同意可随时会谈。

  在合作期满移交日期之前不早于六个月，项目公司应对本项目资产进行一次恢复性大修。大修的具体时间和内容应于移交日期前十二个月由移交委员会核准，由其对最后恢复性大修的全过程做监督。

  在移交日，项目公司应保证本项目处于良好的管理和维护状况、处于正常使用状态、符合适用法律和PPP项目合同所规定的安全、质量和环境等有关标准。如发现存在缺陷、未能达到移交标准的，则项目公司应及时修复。如任何一方对是否达到移交标准有异议的，则由移交委员会聘请第三方机构进行评定。

  本项目是河间市首个改建（ROT方式）PPP项目，同时也是首个涉及农业领域的PPP项目，在项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改建需求和期满处置等方面均有不同于以往项目的设置。因此，本项目的成功实施，为河间市提供了不同类型、不同行业PPP运作的宝贵经验，提高了河间市PPP事业发展的广度和深度。

  本项目包含120座桥梁的加固、维修、改建，具体到每座桥梁的施工内容及时间不尽相同，从而使得本项目运维期的设定及政府付费节点的设置存在一定难度，实际操作细节相对繁复。实施机构会同项目咨询机构开展对项目的深入研究，通过对120座桥梁的施工内容进行梳理，创新性地设置了三阶段政府付费模式。通过将政府付费期限划分为不同期限，既匹配了不同桥梁工期，同时又兼顾了社会资本对于获得运营服务费的及时性要求。

  综合设计运用履约监管、行政监管、公众监督方式，达到从上至下、从里到外全方位监管的效果；同时本项目采用公开对外招标的政府采购方式，此种采购方式能够最大程度吸引广泛的社会各方关注，确保社会资本遴选的公开透明。

  河间市农用桥梁加固、维修、改建工程是河间市第一个农业领域的PPP项目，各部门领导高度重视，河间市水务局编排了PPP操作作战流程，各部门积极配合，严格按照时间节点完成各自工作任务。